美国联邦政府三次绩效改革

2017年03月04日

添加时间:

星际创景实际绩效工作案例问答

上一个:

下一个:

下一个

<资料来源:互联网>

美国联邦政府对政府绩效的改革,可以追溯到20世纪早期的“进步运动”。

1906年,美国联邦政府成立纽约市市政研究局,引入科学管理和经济准则,开始对政府绩效进行测评和研究。

1933年罗斯福“新政”之后,美国联邦政府对绩效评价非常重视。二战所带来的高额赤字,促使政府开始重视有关管理、服务及提供过程与具体方案效率方面的信息。在胡佛委员会的建议下,1949年开始,联邦政府大力推广绩效预算,这是利用绩效指标进行资源配置的第一次尝试。

1961年肯尼迪总统时期开始,将国防部成功实施的计划一方案一预算系统(PPBS)推广到联邦政府,突出强调项目管理和预算的计划性。

20世纪70年代开始,尼克松总统开始推行目标管理(MBO),追求政府战略规划体系。1977年卡特总统推行零基预算(ZBB),寻求迫使联邦机构在每一个预算周期证明其项目合理性的方法。

20世纪80年代的美国政府,在联邦政府预算管理中,特别强调三个动机:提高效率、质量管理和目标管理。

美国联邦政府在政府绩效方面的系列改革,强化了政府效率意识,但未上升到联邦机构法律层面,因此随着总统的更替政府绩效的系列改革也随之中止,缺乏持久性。

进入20世纪90年代,在政府再造运动的影响下,公众普遍开始关注政府机构的施政绩效,美国各级政府普遍相继实施了以结果绩效为核心理念的改革;联邦政府对绩效测评和管理的重视达到前所未有的高度,绩效与结果的理念已经渗透到公共管理的各个环节。

美国联邦政府绩效管理,在克林顿、小布什和奥巴马三届总统任期内,相继进行了三次大的绩效改革。克林顿总统时期,建立了政府绩效测评与管理的制度性框架;小布什总统时期,对联邦政府项目进行全面的绩效评价与分级,并力促绩效与预算的结合;奥巴马总统期间,则提出创建新的政府绩效管理体系。

一、克林顿政府《政府绩效与结果法案》:建立政府绩效管理的法律框架

绩效测度、绩效评价、绩效管理是政府绩效依次递进的逻辑过程。其中,绩效测度和评价两环节是绩效管理的基础。为了改善服务供给、提高美国公众对政府能力的信心、提高联邦项目的有效性和公共责任感、促进国会决策的理性和科学性、改进联邦政府内部管理,美国国会全票通过了《1993年政府绩效与结果法案》,将政府绩效改革的意图和计划以法律形式确立下来,从而在联邦层次上实现了绩效管理的法制化。

GPRA要求联邦各机构设计、并向总统和国会提交三份重要文件:

1.战略目标。对机构主要职能和工作任务进行综合描述,阐明机构总体目标和目的及其实现方式,以及项目所要完成的任务及其时间要求。在制定战略计划前需要确认影响绩效总目标实现的主要外部因素;描述拟评价的项目,并制定评价的时间表。战略计划是执行绩效法案各项规定的基础。该战略计划的时间跨度为五年,并至少每三年更新和修订一次。

2.年度绩效计划。它是对战略计划总目标的分解。包括:a,对机构预算中涉及的所有项目活动阐明绩效目标。b,确定绩效指标,用来考核产出和结果。c,描述测量绩效的方法。d,说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、技巧、技术、人力资源、信息和其他资源等。e,确定赋予管理者的权限和责任。

3.年度绩效报告,将实际完成的业绩与年度绩效计划中的执行目标相比较,对该财年目标完成的成功方面进行总结,对其实现的业绩进行评估,并对未达到执行目标的项目进行解释和说明,以及将来完成绩效目标的计划和时间表。如果某个绩效目标是不实际或不可行的,要说明改进或终止目标的计划。

在实施方面,GPRA采用了分步推进的方式,在试点的基础上逐年扩大实施范围,以使各联邦机构有一个逐步认识和接受的适应过程。这一点是 GPRA取得成功的关键。

该法案在美国绩效管理运动中具有里程碑式的意义。它不仅汲取了前期各项改革的教训,克服了其缺点,而且超越了党派政治的影响和政府更替的冲击,使绩效管理与预算改革得以在各届政府保持其连续性。它的创新性体现在以项目为单位,明确了以结果绩效作为追求的目标,从而为各项配套改革指明了方向。不过,GPRA它未能给联邦机构提供一种系统性方法,以使它们能将其战略规划、绩效目标和运行中的活动与其预算请求结合在一起。

社会保障局正在实施的2008—2013年战略规划、年度绩效计划及绩效报告见附录表1。

二、布什政府《项目评级工具PART》:对全部联邦项目的绩效评估与分级

作为首位拥有MBA背景的总统,小布什总统强调采用企业化方式管理政府。因此,他上任伊始就推出了雄心勃勃的《总统管理议程》(PMA)。通过 PMA,布什总统概括了绩效在其执政理念中的核心作用:“政府应该是结果导向型的,不是被过程、而是被绩效所引导。——每个人都同意稀缺的政府资源应该配置到能够带来结果的项目上。”

为此,PMA建议将绩效评议与预算申请相结合,认为这将带来理性而有效的决策。其途径有两条:第一,将更多绩效资料整合进国会预算审批过程;第二,利用政府项目评级工具PART,在五年内对联邦项目绩效进行全面评议。

自2002年下半年开始,布什政府先后对主要联邦项目进行了评级。到2008财年结束时,已经完成一个评估周期,实现了对1016个联邦项目(约占98%)的评级。

三、奥巴马政府:构建联邦绩效管理新框架

GPRA和PART评级在各部门建立了完善的指标体系,积累了海量的绩效信息,并大幅提高了绩效信息的可及性。但评级和排名本身显然不是绩效测评的最终目的。GAO2009年的调查结果表明,与1997年相比,在利用绩效信息帮助政府改进资源配置决策方面尚未取得显著进展。这一结果表明绩效测评仅仅实现了第一重功能:报告责任履行情况。

奥巴马政府认为,以结果为中心的绩效管理能够转变政府的工作方式,但并不能保证其一定成功。测试绩效管理系统是否有效的关键要看其使用的程度,而不仅仅是所产生的绩效目标和指标的数量。奥巴马政府认为联邦政府的绩效管理系统还没有通过此项测试。

在它看来,GPRA和PART过度重视为遵循报告要求而生产的绩效信息,而对于该信息的分析以及在管理和决策的利用方面还远远不够。国会很少利用机构的绩效目标和指标用于监督和政策制定,各机构也未利用这些信息来评估其工作的有效性或推动其改善,亦未向公众提供合理的绩效信息。于是,绩效信息的利用问题成为奥巴马政府、国会、学术界等关注和进一步改革的焦点。

奥巴马政府表示,要在既有的、改善联邦政府绩效和有效性的各种努力的基础上,将高度优先性目标与GPRA绩效报告与PART开发的项目层次的绩效指标统一起来,并借鉴州和地方、以及其他国家绩效管理改革的成功经验,构建新的联邦绩效管理系统。该系统在遵循a,高层领导掌控绩效管理过程、 b,目标与指标分层推进、c,结果导向型、跨机构型目标与测度、d,持续性评议与问责、e,过程透明等五大原则,体现结果中心观、横向可比性、趋势性以及与充分利用先进信息技术等特征。

联邦政府2011财年预算报告以“构建高绩效政府”为标题,就绩效信息的利用、沟通和问题解决机制制定了三大“相互强化型”绩效管理战略,主要内容如下:

1.利用绩效信息领导、学习并改善结果

奥巴马政府认为,要解决如下问题:a,各机构高层领导过于重视新政策的设计,而不是寻求结果的改善;b,用来激励变革的机制要么带来了始料未及的副作用,要么与目标错误地挂钩;c,中央办公室评议强加的、不切实际的测度指标,绩效报告很少就关键听众的问题作出回答;d,GPRA所要求的年度报告和历时五年的PART评议周期未能向机构提供所需要的快速反馈,以评估所进行的改进是否正常进行,或诊断其进行与否的原因,必须启动《高度优先性绩效目标》方案。为此,要求机构首脑就其最重要的任务设立并承诺有限个高度优先性绩效目标,以利于其结果的实现。目标数量一般控制在3到8个之间,必须界定明确、体现结果导向型特征,具备进取性与现实性,在不需要新资源或新立法的条件下在18—24个月内完成。

例如,社会保障部未来两年的高度优先性绩效目标见附录表2:

为了实现在本届政府的第一个任期末削减一半财政赤字的目标,奥巴马总统要求在三年内冻结非安全性选择性支出。在2010年6月8日发布的《2012财年预算指南》中,OMB要求各机构2012财年的该类支出预算下浮5%。为此,建议各机构从三个方面重构其运行战略,其中之一就是将管理重心置于高度优先性目标方面,并且明文规定:“所提交的全部预算请求应包括为每一项高度优先性目标所设定的具体的2012财年绩效指标”。

不仅如此,奥巴马政府还要求各机构首脑将类似的做法推广到其部门内部向所辖各司局。为了帮助各部门实现其目标,机构首脑要在每个季度进行建设性反馈,举行评议类会议,以借鉴别人成功的绩效管理模式。另外,OMB启动季度性绩效更新,以帮助政府高层领导保持对结果的聚焦。同时,OMB负责向机构提供工具和必要的援助,并负责机构之间的协调。

2.为实现更好的结果和透明度,清晰而准确地沟通绩效

联邦政府高度重视透明度建设。他们坚信透明、清晰的绩效信息有助于政府成为有效且富于效率的、公平而负责任的政府。奥巴马政府在绩效沟通方面采取的新措施包括:

(1)清理绩效措施与文件,甄别并终止无用者,保留有用者。包含在规划和预算中的目标必须准确而清晰地表达出政府正在努力实现什么样的目标。联邦各机构各层次根据GPRA和PART要求而设计的指标都须证明其对本机构、公众和OMB有用,并且清晰地显示出政府正在如何实现这些目标。合并绩效计划和报告要能够解释选择某项目标的原因、政府所面临的问题的规模与特征、影响结果的因素、从经验中吸取的教训以及未来的行动计划。

(2)建立联邦绩效网络大厅,以提供一个清晰而准确的联邦目标与指标图景,分别按照主题、机构、项目及项目类型分类。重新设计联邦绩效信息公众人口,以提高对公众的透明度和一致性,鼓励改进,支持协作,并提高联邦政府与其服务供给伙伴相互学习经验的能力。

(3)启动《评估方案》,推行项目影响力评估。为解决绩效测度本身的局限性,从深层次上回答关于政府项目对于经济、社会或环境所产生影响方面的根本性问题,将政府行为从诸多影响因素中分离出来,政府将通过采用更为高级的项目评估方法。它是对绩效测评的有力补充,可以提高机构评估能力和评估发现的透明度。OMB的M—10—01号备忘录“提高对项目评估的重视度”,要求从三个方面提高联邦政府的评估能力:

a,提供现有评估的在线信息:OMB将与各机构一起,力求把所有计划中和进行中的、重在项目影响力评估方面的信息实现随时在线可及。

b,建立跨部门的工作团队:由OMB牵头,整合国内政策委员会、经济研究局、经济顾问委员会组成的跨机构团队,通过四种方式加强对联邦政府的评估。这些方式包括:(a)帮助建立机构评估能力,创建沟通联邦政府内部和外部经验的评估网络。(b)与有力且独立的评估机构分享最优联邦机构评估经验,并就机构在不同环境下研究设计方案的选择方面提供专业性支持。(c)在评估资料和信息的利用方面设计新的、创新性战略,以推动项目政策与实践的持续性改进。(d)开发整个联邦政府范围的项目评估实施指南。

c,启动新的评估方案:2011预算将向17个联邦机构提供一亿美元的评估经费用于重要评估活动的开展和相关研究。该方案还包括一个后续的评议过程。联邦机构提出的评估建议将接受OMB的项目检查官和评估专家和经济顾问委员会的评议。随后机构会与各方专家之间通过一系列的会议进行沟通,以使评估意见更加明朗。

3.强化问题解决网络

由于绩效管理中可能出现的问题层出不穷,各机构不可能靠孤军奋战解决所遇到的所有问题,因此“联合作战”——成立包括新旧成员的扩展型绩效管理网络日益成为必要。对此,奥巴马政府成立了一个由跨部门的团队成员组成的绩效促进委员会(PIC),作为绩效管理的核心机构。PIC的职能包括:与管理与预算局合作,以建立一套新的联邦绩效管理原则,精炼联邦政府层面的绩效管理执行计划,识别并解决所出现的具体问题;作为联邦实践社团之家,对社团按照问题、项目类型或者质量管理之类的方法等进行组织,这些社团将向其在联邦政府工作的同行提供专业性建议和帮助;PIC还将应对在高度优先性问题进展过程中需要多部门行动方面面临的挑战。此外,联邦政府还将求助于现有的外部网络——包括州和地方政府协会、公共政策与管理学院、智库、专业协会等——公布其对具体项目的支持,推广有效的绩效管理经验。

四、美国绩效管理改革的特征

综上所述,美国联邦政府绩效管理的主要特点有以下几个方面:

1.从存在环境上看,绩效意识已经渗透到联邦政府的“血液”,绩效文化已经成为整个联邦层面管理和决策的有机组成部分。这种环境成为绩效测评、绩效管理以及绩效治理等与绩效相关的活动得以在不同党派执政的各届政府得以延续、发展并不断走向深入的沃土。

2.高层领导人对于绩效测评与管理的意义已经形成共识,对之高度重视且寄以厚望,绩效已成为其领导哲学的一部分。面对日益严重的财政赤字和信任危机,总统作为公共利益的代表,客观上存在压缩政府规模、节约开支、提高政府绩效的外部压力和内在动力;同时孜孜不倦地对绩效的追求也是对选民回应性的体现。奥巴马政府提名首席绩效官就是兑现其竞选诺言的体现。

3.政府与公民之间的关系转化为公共品供给者与顾客的关系。美国联邦政府将选民视为顾客,将政府与选民之间的关系定义为公共品供给者与需求者的关系,从而明确地表达出一种需求导向型的公共品供求关系特征。

4.绩效理念呈现出鲜明的结果中心观特征。经济性(Economy)、效率(Efficiency)、有效性(Effectiveness)一直是公共管理改革追求的目标。其中,经济性体现为成本的节约,效率体现为投入—产出比的变化,单位产出所消耗的资源投入量的降低意味着效率的提高。这一标准在考察政府作为一个组织的内部绩效方面比较适合。不过,从政府的最终目标来看,提供符合社会需要的公共产品和服务是取得选民信任、政府得以持续存在的根本所在。因此,公共产品和服务供给的品质、及时性与可及性等有效性指标决定着选民对该届政府的满意度。这类衡量政府公共品供给外部绩效的指标就是结果指标。从GPRA到PART,从克林顿到布什、奥巴马,无不把公共支出的结果视为绩效测度的核心指标,可以说“英雄所见略同”,反映了对政府活动规律性的把握。

5.改革意图通过立法途径来强化和实施。依法行政是美国政府施政活动所遵循的最重要原则,即政府做出的任何行为都要有法律依据。在三权分立的政治体制下,任何一项改革的顺利推行,离开国会支持和立法环节都是不可能成功的。九十年代以前历次改革措施的短命已经屡次证明了这一点。法制化使得美国绩效管理改革得到社会各界的支持和配合;同时,这种方式也有助于减少改革阻力,节约改革成本。

6.改革进程呈现出典型的渐进主义特征。绩效管理改革与其他方面的改革措施相互配合,推动政府绩效管理改革的不断深化。需要强调的一点是,绩效管理改革的推进仅仅靠一部《政府绩效与结果法案》是不够的,其顺利推行需要其他各种与之兼容的法律制度,从而形成一个分工明确、相互制约、相互促进、共同发展的法规体系,如会计制度、审计制度、信息披露制度等等。

详细剖析美国联邦政府的三次绩效改革,期望能对我国政府在绩效管理方面的改革,提供可资借鉴的经验和教训。